為進(jìn)一步深化道路客運供給側結構性改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)道路客運市場(chǎng)活力，更好滿(mǎn)足人民群眾安全、便捷、高效的出行需求，交通運輸部修訂發(fā)布了《道路旅客運輸及客運站管理規定》（交通運輸部令2020年第17號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《客規》），自2020年9月1日起施行。為便于地方交通運輸主管部門(mén)和道路客運相關(guān)經(jīng)營(yíng)者更好地理解《客規》內容，切實(shí)做好貫徹實(shí)施工作，現就《客規》出臺背景及主要修訂內容等解讀如下。
　　一、工作背景
　　道路客運是綜合運輸體系中運輸量最大、通達度最深、服務(wù)面最廣的運輸方式。部于2005年制定出臺《客規》，并結合運輸管理費收取政策調整、完善包車(chē)客運管理、“先照后證”改革、落實(shí)長(cháng)途客運實(shí)名制管理等工作需要，對部分條款先后作出6次修正，對規范道路客運及客運站經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，維護客運市場(chǎng)秩序，保障客運安全，保護旅客和經(jīng)營(yíng)者合法權益發(fā)揮了重要作用。
　　近年來(lái)，受私家車(chē)保有量持續高位增長(cháng)、綜合運輸體系日趨健全特別是高鐵成網(wǎng)運行、互聯(lián)網(wǎng)＋運輸服務(wù)深度融合等因素影響，客運市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生深刻變化，人民群眾高品質(zhì)、個(gè)性化、多元化的出行需求逐步釋放，客運結構持續調整、競爭日趨激烈，亟需深化道路客運“放管服”改革，持續優(yōu)化道路客運營(yíng)商環(huán)境，提升經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權，更好發(fā)揮道路客運機動(dòng)性強、便捷度高的比較優(yōu)勢，切實(shí)保障客運市場(chǎng)健康發(fā)展和人民群眾出行需求。特別是2020年，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情對道路客運行業(yè)產(chǎn)生重大影響，經(jīng)營(yíng)者普遍出現經(jīng)營(yíng)困難，亟需在守住安全穩定底線(xiàn)的基礎上，強化政策扶持，促進(jìn)行業(yè)復工復產(chǎn)達產(chǎn)，更好服務(wù)“六穩”“六保”工作。為此，迫切需要對《客規》相關(guān)內容進(jìn)行修訂。
　　二、主要修訂內容
《客規》修訂后，包括總則、經(jīng)營(yíng)許可、客運經(jīng)營(yíng)管理、班車(chē)客運定制服務(wù)（新增）、客運站經(jīng)營(yíng)、監督檢查、法律責任和附則等8個(gè)部分。主要修訂內容如下：
（一）落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2019〕6號）要求，調整客運許可層級，并對客運班線(xiàn)的劃分標準、類(lèi)型及協(xié)商決定機制作相應調整。
（二）按照“放管服”改革精神，全面減少了許可管理事項，并增加了規范客運新模式發(fā)展和強化安全監管內容。
　　一是優(yōu)化客運許可。取消許可條件中的車(chē)輛客位數要求，由經(jīng)營(yíng)者根據市場(chǎng)需求自行決定客車(chē)車(chē)型；將“途經(jīng)路線(xiàn)”由許可事項改為備案事項，放開(kāi)日發(fā)班次上限，允許在不低于車(chē)輛類(lèi)型等級前提下調配車(chē)輛，釋放經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)自主權；在許可方式方面，將“客運班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)及包車(chē)客運許可原則上應當通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標的方式實(shí)施”調整為“客運班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)可以通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標的方式實(shí)施”。
　　二是推行客運站許可告知承諾制度，簡(jiǎn)化客運經(jīng)營(yíng)許可材料。推廣自貿區“證照分離”改革試點(diǎn)做法，明確客運站經(jīng)營(yíng)許可實(shí)行告知承諾制，簡(jiǎn)化相對人申請程序，縮短許可時(shí)限，降低企業(yè)制度性交易成本。對于可通過(guò)部門(mén)共享、內部核查獲取的信息及企業(yè)章程等無(wú)直接關(guān)聯(lián)材料，不再要求申請人提交，將客運經(jīng)營(yíng)許可中的站點(diǎn)方案和聘用駕駛員調整為承諾制，便利相對人。同時(shí)，強化對承諾事項檢查和違法處置力度，確保承諾事項落實(shí)到位。
　　三是放寬客運經(jīng)營(yíng)限制，激發(fā)市場(chǎng)活力。允許客運班車(chē)在起訖地、中途停靠地所在城區沿途下客，便利旅客出行；允許客運站在滿(mǎn)足基本服務(wù)功能前提下拓展旅游集散、郵政、物流等功能，充分利用客運站資源；調整省內包車(chē)強制分類(lèi)管理制度，授權省級交通運輸部門(mén)確定省內包車(chē)客運是否細分市際、縣際、縣內管理；允許包車(chē)客運向下兼容運營(yíng)，即省際、市際、縣際包車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者可以分別經(jīng)營(yíng)省內、市內、縣內包車(chē)客運業(yè)務(wù)。同時(shí)，將包車(chē)客運車(chē)輛數量要求適度上調，切實(shí)做到“放管結合”。
　　四是優(yōu)化客運市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，保障公平競爭。取消現行《客規》中的不滿(mǎn)足客運許可條件的全資或控股子公司使用母公司許可資質(zhì)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、客運經(jīng)營(yíng)者延續經(jīng)營(yíng)優(yōu)先許可等制度，進(jìn)一步明確客運班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可期限屆滿(mǎn)后，應當依法重新申請許可，營(yíng)造客運市場(chǎng)公平競爭環(huán)境。
　　五是規范客運定制服務(wù)，引導客運新模式健康發(fā)展。明確從事定制客運需先取得班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可，定制客運車(chē)輛核定人數在7人以上，在發(fā)車(chē)時(shí)間、上下旅客地點(diǎn)等方面給予定制客運車(chē)輛更大的靈活度。增加對從事定制服務(wù)的班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者和網(wǎng)絡(luò )平臺的義務(wù)規定及監管要求。
　　六是推進(jìn)農村客運發(fā)展，提升均等化水平。為保障農村客運可持續發(fā)展，鞏固交通運輸脫貧攻堅成果，做好與鄉村振興戰略的有效銜接，落實(shí)交通強國建設綱要要求，《客規》明確了農村客運公益屬性及城鄉客運一體化要求。同時(shí)，對農村客運作出特別規定，明確農村客運班線(xiàn)中途停靠地客運站點(diǎn)可以由其經(jīng)營(yíng)者自行決定，在鄉村一端無(wú)客運站的，無(wú)需進(jìn)站發(fā)班，更好滿(mǎn)足實(shí)際運營(yíng)需要，并利于地方結合當地實(shí)際發(fā)展預約響應、區域經(jīng)營(yíng)等形式的農村客運。
　　七是強化客運安全監管，切實(shí)保障運營(yíng)安全。鑒于800公里以上客運班線(xiàn)運距遠、運營(yíng)時(shí)間長(cháng)、途經(jīng)路況復雜，較大以上安全生產(chǎn)事故易發(fā)多發(fā)，要求在準入環(huán)節開(kāi)展安全風(fēng)險評估。針對行李艙載貨風(fēng)險高、隱患大的實(shí)際，明確貨物安檢、裝載規范等要求，提升客車(chē)載貨安全監管水平。此外，增加發(fā)車(chē)前安全告知、行李物品安檢、包車(chē)運次時(shí)限等措施和要求，確保安全運行。
　　三、有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明
　　（一）關(guān)于提升班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)自主權。
本次《客規》修訂，簡(jiǎn)化、優(yōu)化了道路客運班線(xiàn)的許可事項，著(zhù)力提升班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者在班次安排、運力調配、行駛路線(xiàn)、站點(diǎn)設置等方面的自主權。一是取消了許可事項中的班車(chē)類(lèi)別（直達／普通）。二是將途經(jīng)路線(xiàn)由許可事項調整為備案事項，經(jīng)營(yíng)者可以備案1條常用路線(xiàn)、1條備用路線(xiàn)。三是優(yōu)化了日發(fā)班次要求，將日發(fā)班次調整為“日發(fā)班次下限”，即班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者可在滿(mǎn)足最低日發(fā)班次的基礎上，根據市場(chǎng)需求，靈活增加班次，在自身運力條件允許的情況下，無(wú)需再辦理加班車(chē)手續。四是優(yōu)化車(chē)輛數量及要求，除800公里以上客運班線(xiàn)外，車(chē)輛數量許可為區間范圍，班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者可以在車(chē)輛數量區間內靈活調配符合車(chē)輛類(lèi)型等級、技術(shù)等級要求的車(chē)輛，無(wú)需將車(chē)輛與線(xiàn)路“捆綁”經(jīng)營(yíng)。五是進(jìn)一步明確起訖地客運站點(diǎn)為備案事項，將現行《客規》中《道路客運班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可證明》調整為《道路客運班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)信息表》，顯著(zhù)區分許可事項和備案事項。
　　（二）關(guān)于解決旅客就近上下車(chē)需求問(wèn)題。
為充分發(fā)揮道路客運“門(mén)到門(mén)”“點(diǎn)到點(diǎn)”優(yōu)勢，滿(mǎn)足旅客便捷乘車(chē)需求，《客規》從三個(gè)方面提出了改革舉措。一是發(fā)展定制客運。明確定制客運車(chē)輛可以不進(jìn)站，在客運班線(xiàn)的起訖地、中途停靠地讓所在的市縣城區根據乘客需求靈活停靠，由駕駛員或者其他工作人員實(shí)施行李物品安檢，由班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者和網(wǎng)絡(luò )平臺依法落實(shí)實(shí)名制管理要求。二是發(fā)展客運站“一站多點(diǎn)”模式。鼓勵客運站在其所在的城區范圍內的客流密集地點(diǎn)設立停靠點(diǎn)，實(shí)行備案管理，由其所屬客運站負責安檢和實(shí)名制管理。同時(shí)，明確班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者調整起訖地客運站點(diǎn)時(shí)，僅需辦理備案，方便客運經(jīng)營(yíng)者增補停靠站點(diǎn)。三是放松中途下客管制。允許客運班車(chē)在遵守道路交通安全、城市管理相關(guān)法律法規和交通限制措施的前提下，在起訖地、中途停靠地所在的市縣城區沿途下客（重大活動(dòng)期間，客運班車(chē)應當按照相關(guān)道路運輸管理機構指定的配客站點(diǎn)上下旅客）。
　　（三）關(guān)于鼓勵和規范班車(chē)客運定制服務(wù)發(fā)展。
2016年12月，《交通運輸部關(guān)于深化改革加快推進(jìn)道路客運轉型升級的指導意見(jiàn)》正式提出“規范發(fā)展道路客運定制服務(wù)”以來(lái)，已有20余個(gè)省份開(kāi)展了定制客運試點(diǎn)。《客規》充分總結地方實(shí)踐經(jīng)驗做法，專(zhuān)門(mén)新增了“班車(chē)客運定制服務(wù)”一章和相應的法律責任，進(jìn)一步鼓勵和規范定制客運發(fā)展。
　　一是依托班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者既有道路客運班線(xiàn)開(kāi)展定制客運。總結試點(diǎn)企業(yè)運營(yíng)模式和地方管理實(shí)踐，定制客運的基本模式是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)預先發(fā)布線(xiàn)路起訖地等信息，根據旅客需求靈活設置起訖地的停靠站點(diǎn)和發(fā)車(chē)時(shí)間，具有鮮明的定線(xiàn)運營(yíng)特點(diǎn)。為此，《客規》明確了定制客運的定義：指已經(jīng)取得道路客運班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可的經(jīng)營(yíng)者依托電子商務(wù)平臺發(fā)布道路客運班線(xiàn)起訖地等信息、開(kāi)展線(xiàn)上售票，按照旅客需求靈活確定發(fā)車(chē)時(shí)間、上下旅客地點(diǎn)并提供運輸服務(wù)的班車(chē)客運運營(yíng)方式。定制客運的實(shí)施主體為具有相應班線(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可的班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者，電子商務(wù)平臺為其提供相應的網(wǎng)絡(luò )信息服務(wù)。
　　二是明確開(kāi)展定制客運的基本要求。班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展定制客運實(shí)施備案管理，車(chē)輛核定載客人數應當在7人及以上；提供定制客運網(wǎng)絡(luò )信息服務(wù)的電子商務(wù)平臺（簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)絡(luò )平臺），應當依照國家有關(guān)法規辦理市場(chǎng)主體登記、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)許可或者備案等有關(guān)手續，確保接入的企業(yè)、車(chē)輛、駕駛員具備相應的資質(zhì)。
　　三是明確定制客運的靈活政策。定制客運車(chē)輛日發(fā)班次由其經(jīng)營(yíng)者自定，可在經(jīng)許可的班線(xiàn)起訖地、中途停靠地所在的市縣城區按乘客需求停靠、上下客。
四是明確定制客運的運行要求。定制客運車(chē)的班車(chē)客運標志牌應粘貼“定制客運”標識。網(wǎng)絡(luò )平臺應當提前向旅客推送有關(guān)乘車(chē)信息，并確保線(xiàn)上線(xiàn)下經(jīng)營(yíng)者、車(chē)輛和駕駛員一致，落實(shí)實(shí)名制管理要求，妥善保存業(yè)務(wù)數據，并按照管理部門(mén)要求如實(shí)提供。
五是明確網(wǎng)絡(luò )平臺相關(guān)責任。網(wǎng)絡(luò )平臺發(fā)現車(chē)輛違法違規行為的，應當及時(shí)通報班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者。對網(wǎng)絡(luò )平臺接入不符合規定的經(jīng)營(yíng)者、車(chē)輛、駕駛員開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，超出班車(chē)客運經(jīng)營(yíng)者許可范圍經(jīng)營(yíng)，發(fā)布的經(jīng)營(yíng)者、車(chē)輛、駕駛員信息與實(shí)際提供服務(wù)不一致等情形的，設置相應罰則。
　　（四）關(guān)于強化道路客運安全管理要求。
　　一是從嚴管控800公里以上客運班線(xiàn)。分析近年來(lái)發(fā)生的較大以上道路客運安全事故，800公里以上客運班線(xiàn)安全風(fēng)險遠高于行業(yè)平均水平，2017年陜西安康8·10特大事故、2018年湖南衡陽(yáng)6·29重大事故均為營(yíng)運里程均超過(guò)800公里的省際客運班車(chē)。《中共中央　國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出加強安全風(fēng)險管控，緊密結合供給側結構性改革，推動(dòng)高危產(chǎn)業(yè)轉型升級；嚴格安全準入標準，指導管控安全風(fēng)險，強化源頭治理。為此，《客規》明確申請800公里以上客運班線(xiàn)的，應當開(kāi)展安全風(fēng)險評估，嚴格市場(chǎng)準入和事中監管，有效化解客運安全風(fēng)險。
　　二是明確包車(chē)客運運次時(shí)限要求。分析近年來(lái)發(fā)生的包車(chē)客運領(lǐng)域安全生產(chǎn)事故，主要原因是由于包車(chē)運行周期長(cháng)、距離遠，駕駛員疲勞駕駛導致安全風(fēng)險加大；包車(chē)在車(chē)籍地以外運行，企業(yè)管理和管理部門(mén)監管難度相對較大，一些事故車(chē)輛出現擅自脫離動(dòng)態(tài)監控、長(cháng)期異地經(jīng)營(yíng)行為。部2013年印發(fā)的《包車(chē)客運管理信息系統建設及管理規范》規定，省際包車(chē)客運業(yè)務(wù)備案一般不超過(guò)15天，已經(jīng)具備實(shí)踐基礎。為此，《客規》明確包車(chē)客運單個(gè)運次不超過(guò)15日。
　　三是強化道路客運安全事項告知。多起事故教訓表明，旅客和司乘人員不規范使用安全帶成為擴大人員傷亡的重要誘因，安全帶是突發(fā)事件發(fā)生時(shí)保護人身安全的重要“生命帶”。在《客規》中，專(zhuān)門(mén)增加條款，明確“客運經(jīng)營(yíng)者應當按照有關(guān)規定在發(fā)車(chē)前進(jìn)行旅客系固安全帶等安全事項告知”，并增加了相應罰則，同時(shí)要求旅客按照規定使用安全帶。